Carencia de información presupuestaria, contralorías ineficientes en el combate a la corrupción y la nula inclusión de los ciudadanos en la discusión presupuestaria son las causas de la deficiente transparencia presupuestaria en México. Las consecuencias: obstaculización para exigir una rendición de cuentas, proclividad al manejo discrecional de recursos públicos y uso político de las instancias oficiales de vigilancia
La falta de información sobre los indicadores en los que se basan las asignaciones presupuestarias y las estimaciones macroeconómicas, la ineficiencia de la Secretaría de la Función Pública y las limitaciones de la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar y hacer rendir cuentas a la administración pública federal, así como la ausencia de mecanismos de consulta ciudadana en la formulación presupuestaria son elementos que abonan para que México tenga una baja calificación en transparencia presupuestaria, de acuerdo con el informe de 2009 del Índice latinoamericano de transparencia presupuestaria (ILTP).
El documento, elaborado por Fundar, Centro de Análisis e Investigación, AC, señala que la crisis económica evidenció las deficiencias de la política pública, particularmente la presupuestaria, “pues resaltó los problemas sistémicos de la política fiscal y la falta de información disponible para explicar las decisiones presupuestarias”.
Parte de estas fallas son los errores en las estimaciones macroeconómicas, cuya base de cálculo no se da a conocer por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el ILTP, lo que acarrea problemas para la planeación y cumplimiento de los objetivos de política pública a mediano y largo plazo. De 2003 a 2008, el cálculo incorrecto del precio del petróleo generó ingresos excedentes por cerca de 1 mil 536 millones de pesos, que fueron distribuidos “a discreción del Ejecutivo” sin que se reportaran mejoras sustanciales en los indicadores de crecimiento y pobreza. “Por ello, durante 2009, cuando los ingresos del sector público cayeron drásticamente, se evidenció el mal ejercicio de estos recursos, ya que los fondos de reservas no fueron suficientes para mitigar el impacto de la crisis”, detalla el documento.
Para José María Marín, investigador de Fundar y coordinador del ILTP 2009, el presupuesto es la cristalización de la política pública, ya que en ella se definen “con pesos y centavos” las prioridades del gobierno, por lo que es de suma importancia conocer a fondo la información presupuestaria: cómo se elabora, cómo se determina, cómo se fiscaliza. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda no publica los indicadores en los que se basan las asignaciones presupuestarias anualmente; tampoco hay claridad respecto de cómo incide la información de su Sistema de Evaluación de Desempeño para determinar los montos presupuestales de los programas del gobierno.
En su informe de 2008, un estudio de la Open Budget Initiative, llamado Índice de presupuesto abierto, señaló que en México es difícil dar seguimiento a la información sobre gasto, recolección de impuestos y préstamos durante el año, pues el gobierno provee sólo “alguna información” presupuestal a los ciudadanos, lo que obstaculiza la exigencia de rendición de cuentas. A pesar de que en el país sí hay una publicación periódica de informes detallados, el índice considera que el informe semestral “carece de detalles importantes”, al igual que el informe anual, lo que impide comparaciones útiles entre lo que se presupuesta y lo que en realidad se recolecta y se gasta.
Contralorías sin control
Este año México obtuvo 48 puntos en el ILTP, su calificación más baja en las cinco ediciones que se han realizado de este estudio. No obstante, los datos disponibles muestran que de 2003 a 2009 no ha habido un progreso importante en transparencia presupuestaria en el país, pues su nivel más alto ha sido de 53.7 puntos en 2005, mientras que Costa Rica pasó de 67 puntos en 2007 a 69 puntos este año, y Colombia creció 8 puntos en el mismo periodo.
En los resultados de México, una de las variables con menor puntaje fue la evaluación de la contraloría interna, que obtuvo sólo 10 por ciento de aprobación. Esta calificación alude al trabajo de la Secretaría de la Función Pública como órgano de control interno de la administración pública, que “ha demostrado ser incapaz de combatir la corrupción, transparentar y hacer rendir cuentas al gobierno de manera oportuna y eficiente”, señala el índice.
De haberse aprobado la iniciativa –propuesta por Felipe Calderón– de suprimir esta secretaría y convertirla en una contraloría que dependiera directamente del presidente de la república, se habría profundizado su falta de autonomía frente al Poder Ejecutivo y mermaría su margen de acción y efectividad, menciona el ILTP. Aunque la propuesta fue rechazada por el Senado el pasado 3 de diciembre, la posible vulneración a la autonomía de la secretaría no fue discutida en la impugnación, sino que ésta fue motivada por el nulo impacto económico que su desaparición implicaba.
Para la doctora Irma Eréndira Sandoval, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, esta secretaría no sólo depende ideológica, programática y políticamente de las decisiones del Ejecutivo, sino que ha servido como “trampolín político” para que sus dirigentes salten a otras posiciones dentro del partido en el gobierno.
ASF baja puntuación
En cuanto a la evaluación del órgano de control externo, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) retrocedió nueve puntos en el ILTP, al pasar de 43 por ciento en 2007 a 34 por ciento este año, debido a la poca evidencia de su efectividad para combatir la corrupción y aumentar la rendición de cuentas.
Marín atribuye lo anterior a las limitadas capacidades de la auditoría, pues aunque “hace su trabajo bien”, no tiene la facultad de obligar a las dependencias auditadas a acatar las observaciones hechas en los informes de revisión de la Cuenta Pública.
Aunque el índice no lo señala, el desempeño de la auditoría también se ha visto empañado por la acusación que hicieron integrantes de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la ASF en contra del auditor, Arturo González de Aragón, por el conflicto de intereses en que incurrió, ya que el despacho de contadores públicos González de Aragón y Asociados, Contadores Públicos, SC (fundado por él y operado actualmente por sus hijos), ha sido contratado por diversas dependencias del gobierno federal que también han sido auditadas por la ASF en la gestión de González de Aragón.
El auditor superior de la federación también omitió investigar el desvío de recursos de Lotería Nacional a la fundación Vamos México, presidida entonces por la esposa del expresidente Vicente Fox, Marta Sahagún. Tampoco investigó el supuesto tráfico de influencias de los hijos de Sahagún, Manuel y Jorge Bribiesca Sahagún, para que dependencias federales favorecieran con contratos a la empresa Construcciones Prácticas, con la que estaban vinculados.
Además, pesan cuestionamientos sobre las supuestas recuperaciones que la ASF habría hecho a dependencias de la administración pública federal, que para 2007 sumarían más de 35 mil millones de pesos, de acuerdo con datos del informe del ILTP. Sin embargo, Contralínea documentó en mayo pasado (número 133) la simulación de dichos resarcimientos a la hacienda pública, como argumento esgrimido por la auditoría para exigir más presupuesto.
Presupuesto y participación ciudadana
La participación de los ciudadanos en la formulación del presupuesto es el aspecto “peor evaluado” del ILTP 2009, con sólo 5 por ciento de aprobación. El documento concluye que en México no existe una práctica sistemática de consulta a la población, impulsada por los legisladores o el Ejecutivo. En opinión de Marín, el que la discusión presupuestaria sea una negociación a puerta cerrada constituye un mecanismo de exclusión, y sólo en la medida en que éste desaparezca habrá un presupuesto más transparente e incluyente.
Marín y Sandoval coinciden en que la formalización de la participación ciudadana en la formulación presupuestaria es posible, y ponen como ejemplo las experiencias de otros países. Desde el año pasado, Ecuador ha emprendido reformas en sus finanzas públicas y ha favorecido la transparencia y la participación ciudadana a través del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, cuya función es promover el ejercicio de los derechos de participación ciudadana, el establecimiento de mecanismos de control en asuntos públicos e incluso la designación de algunos cargos.
Un mecanismo de mayor incidencia ciudadana en las decisiones sobre gasto público ha sido el presupuesto participativo, mediante el cual las personas colaboran directamente en la definición del destino del presupuesto. Esta fórmula fue adoptada desde finales de la década de 1980 en comunidades de Brasil, y de acuerdo con datos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, para 2004 había 250 ciudades en Latinoamérica que aplicaban este sistema, la mayoría de ellas brasileñas. Actualmente Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú impulsan a nivel local proyectos de esta naturaleza.
En México, la participación ciudadana en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo está prevista en los artículos 20 y 20 bis de la Ley de Planeación. En ellos se estipula “la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del plan”. De acuerdo con la ley, a las comunidades indígenas se les consultarán previamente los asuntos que las afecten directamente.
Transparencia, no sólo es una cuestión de leyes
“Aunque un marco normativo sólido es un requisito necesario, no es suficiente para garantizar la transparencia”, sentencia el informe del ILTP. Para la doctora Sandoval, especialista en transparencia y rendición de cuentas, la transparencia no es sólo una cuestión técnica que mide la eficacia de la administración pública o el manejo de los recursos, sino que es, sobre todo, una cuestión de convicción y voluntad política que ningún actor político ha intentado comprender. La especialista lamenta que en México predomine una transparencia “de aparador”, que da un “uso legitimador y político del término, pero no una práctica a conciencia para la rendición de cuentas”.
Para Marín, la transparencia tiene una importancia práctica porque permite que haya un escrutinio de la gestión pública, y una gestión más transparente se presta a una menor corrupción y a la mejor asignación de los recursos. “En la medida en que haya un mayor conocimiento sobre el presupuesto, el proceso presupuestario y las asignaciones, va a existir una mejor gestión. Siempre que haya información, los diputados pueden tener una mejor discusión sobre las asignaciones; entre más información haya sobre la gestión y la rendición de cuentas, los ciudadanos tienen más información para poder ejercer su voto. Toda esta información forma parte de crear un mejor Estado democrático”, concluye.
México en el Índice general de transparencia presupuestaria
| Variable evaluada | Porcentaje |
| Información sobre criterios macroeconómicos | 48 |
| Atribuciones y participación del Legislativo | 37 |
| Capacidades del Órgano de Control Externo | 34 |
| Ley de acceso a la información | 33 |
| Calidad de la información y estadísticas | 31 |
| Información sobre deuda federal | 25 |
| Fiscalización del presupuesto | 23 |
| Oportunidad de la información | 21 |
| Cambios del presupuesto | 21 |
| Rendición de cuentas | 18 |
| Control sobre funcionarios federales | 16 |
| Asignación del presupuesto | 16 |
| Responsabilidades de niveles de gobierno | 13 |
| Evaluación de la Contraloría Interna | 10 |
| Participación ciudadana en el presupuesto | 5 |
Fuente: Índice latinoamericano de transparencia presupuestaria 2009
Transparencia presupuestaria por países
| País | Calificación |
| Argentina | 48 |
| Bolivia | 42 |
| Brasil | 49 |
| Colombia | 46 |
| Costa Rica | 69 |
| Ecuador | 43 |
| Guatemala | 44 |
| México | 48 |
| Panamá | 50 |
| Perú | 54 |
| República Dominicana | 44 |
| Venezuela | 23 |
Fuente: Índice latinoamericano de transparencia presupuestaria
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