Para exigir mayor presupuesto, la Auditoría Superior de la Federación simula recuperaciones para las arcas federales por 33 mil 700 millones de pesos. Hacienda, SAT y Tesorería reportan resarcimientos sólo por 52 mil pesos, el 0.00015 por ciento de lo que aparenta la ASF. Impunes, los “grandes fraudes a la nación”
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) habría simulado resarcimientos a la hacienda pública por más de 33 mil millones de pesos, relacionados con los llamados “grandes fraudes a la nación”. El objetivo: justificar su existencia como máximo órgano de fiscalización pública y exigir mayor presupuesto.
Dicha simulación consistiría en hacer pasar por “recuperaciones” lo que en realidad son solventaciones de supuestas irregularidades observadas durante los procesos de fiscalización.
El concepto –que no está estipulado en la ley– habría sido inventado con Arturo González de Aragón al frente del órgano y sustituiría al concepto de “solventación”, descubre la interpretación de la auditoría, obtenida con base en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y el análisis jurídico hecho por el doctor Daniel Márquez, experto en derecho administrativo, fiscal y penal.
Al aclarar (solventar) las observaciones (irregularidades), los poderes de la Unión y entes públicos federales fiscalizados evitan que se les imputen responsabilidades. Ello habría ocurrido con los daños patrimoniales que la ASF dio por solventados, en los que se incluyen los “casos más candentes”, como los califica la diputada panista Alma Alcaraz, integrante de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
Y es que entre las supuestas “recuperaciones” se enlistan 10 mil 856 millones de pesos del rescate bancario; 2 mil 458 millones del Derecho de Trámite Aduanero, considerado una tributación privada; 1 mil 580 millones que Petróleos Mexicanos (Pemex) entregó a su sindicato en 2004; 1 mil 481 millones del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas; 277 millones del Poder Judicial de la Federación; y 6 mil 800 millones de pesos de supuestas malversaciones detectadas en estados y municipios, dice el “Resumen ejecutivo” del Informe de resultados de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007, elaborado por la ASF y entregado a la Cámara de Diputados el 12 de marzo pasado.
Con la simulación, la ASF habría posibilitado el uso discrecional de varios miles de millones de pesos que habrían sido trasladados de arcas privadas a arcas públicas sin observar el método establecido por la Ley de Fiscalización Superior: el seguimiento puntual de esos recursos que se resarcen a la hacienda pública “es imposible”, reconoce el diputado Antonio Ortega, presidente de la Comisión de Vigilancia.
“Problema semántico”
El legislador perredista, hermano de Jesús Ortega, asegura que en el caso de las recuperaciones “subyace un problema de semántica.
Un problema hasta de aplicación gramatical correcta y, sin duda, un uso inadecuado de conceptos contables”.
Ello, porque ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 74 y 79), ni la Ley de Fiscalización Superior ni el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación establecen el concepto de “recuperación”.
El doctor Daniel Márquez, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, explica que ninguno de esos tres ordenamientos, que forman el marco jurídico que regula a la ASF, se refieren a las “recuperaciones” como una facultad del máximo órgano de fiscalización del país.
Márquez dilucida que llamar recuperaciones a las solventaciones resulta de la interpretación que da la auditoría a la legislación: tras determinar la existencia de una irregularidad que todavía no deviene en responsabilidad –“al menos eso dice la auditoría”–, ésta genera una observación; entonces, la irregularidad debe ser explicada. “A la explicación que satisface a la Auditoría Superior de la Federación se le llama solventación, pero no es una recuperación”.
El experto en derecho administrativo detalla que la recuperación como concepto implica que el servidor público se haya apoderado físicamente de las cantidades de dinero y que, derivado de la acción de la auditoría, ese dinero salga del patrimonio del funcionario y regrese al de la dependencia o entidad que haya sido afectada o se reintegre a la Tesorería de la Federación.
Resarcimientos sólo por 52 mil pesos
Mientras la ASF asegura haber recuperado 33 mil 718 millones de pesos, correspondientes a la fiscalización de las cuentas públicas de 1999 a 2007, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) señala en el oficio 102-SAT-307 que, si bien la Ley Superior de Fiscalización entró en vigor desde el 30 de diciembre de 2000, el primer documento determinante (pliego definitivo) se recibió hasta septiembre de 2005.
De acuerdo con los artículos 51 y 52 de la ley, la auditoría formula pliegos de observaciones derivados de la revisión de las cuentas públicas. Éstos “determinan en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores” y deben ser solventados por los poderes de la Unión y entes públicos federales en un plazo improrrogable de 45 días hábiles.
Sólo en caso de que los responsables no solventen la observación o de que la documentación y argumentos presentados sean insuficientes, la auditoría inicia el procedimiento para imputar responsabilidades resarcitorias y, en su caso, aplica sanciones pecuniarias. Los cobros son ejecutados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través del SAT y de la Tesorería de la Federación (Tesofe).
Documentos internos –cuyas copias posee Contralínea– y respuestas a solicitudes de información de estas tres dependencias indican que los pliegos definitivos no reflejan más de 30 mil millones de pesos, sino apenas 48 millones 372 mil 589 pesos.
La cifra reportada por las autoridades hacendarias se refiere a créditos fiscales generados por cada pliego de observación definitivo y no a resarcimientos a favor del erario: de los 48 millones de pesos, a la hacienda pública sólo se le han devuelto 52 mil 967 pesos.
El monto real de los resarcimientos representa apenas el 0.00015 por ciento de los más de 33 mil millones de pesos que la ASF asegura haber recuperado, consta en el oficio 400- 03-00-00-00-2009-001, enviado el 15 de enero de 2009 por el administrador central de Planeación y Estrategias de Cobro del SAT, Carlos León Olaya, al diputado Antonio Ortega.
Alma Alcaraz dice que es necesario que la Cámara de Diputados investigue “a fondo esta situación, para determinar por qué Hacienda trae otros números cuando nosotros hemos considerado siempre que los 30 mil millones de pesos (se reintegraron).
Nosotros, como diputados, hemos confiado en que eso ya está en la Tesorería de la Federación y que se cumplen los artículos 56 y 57 de la Ley de Fiscalización Superior, que establecen claramente lo que se tiene que hacer con ese dinero”.
Los artículos citados por la diputada panista, contenidos en el “Capítulo III del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias”, indican que la Secretaría de Hacienda es la entidad facultada para la ejecución de los cobros.
Además, aunque determinan que el destino de los recursos son las arcas defraudadas, la devolución debe hacerse por medio de las tesorerías.
El diputado Elías Cárdenas, del Partido Convergencia, exige a González de Aragón “probar fehacientemente las recuperaciones que dice haber hecho”. Ejemplifica con el rescate bancario: “Ahí se confunde (el diputado) Toño Ortega, de que es una cuestión semántica.
No lo es: la auditoría evitó que los banqueros cobraran los 10 mil millones de pesos de los créditos que se habían dado a sí mismos, pero eso es evitar. Recuperar es distinto a evitar. En lo demás, el auditor se comprometió, públicamente, a comprobar ante los medios de comunicación hasta el último centavo de las recuperaciones.
Yo estoy esperando que él lo demuestre”.
La simulación
El doctor en derecho Daniel Márquez explica que las recuperaciones son “una simulación”. “El problema que tenemos con las instituciones es que no saben decir las cosas por su nombre. En todas las instituciones, en general, piensan que si dicen la verdad la ciudadanía no va a estar preparada para entenderla”.
El auditor lo niega. “No hay simulaciones en la Auditoría Superior de la Federación. De los 33 mil 750 millones de pesos, 10 mil 856 millones corresponden a devoluciones de instituciones bancarias: 6 mil 200 millones de pesos, a Banamex; 3 mil millones de pesos, a Bancomer; de manera que no hay simulaciones.
No hay simulaciones”, reiteró al finalizar su comparecencia ante la Cámara de Diputados, el pasado 12 de marzo.
Respecto de la diferencia entre sus 33 mil millones de pesos y los 50 mil pesos que reporta la Secretaría de Hacienda, González de Aragón justificó: “Hay un problema de entendimiento. Lo que el SAT reporta son créditos fiscales, que no tienen nada que ver con la entrega de cheques de las instituciones bancarias al Fobaproa; con los 1 mil 580 millones de pesos recuperados del Pemexgate (2), que obviamente no entraron al SAT, sino al patrimonio de Petróleos Mexicanos; no tienen nada que ver con los 6 mil 800 millones de pesos que han devuelto los estados y municipios, que no se devolvieron al SAT”.
Ante los cuestionamientos, González de Aragón dijo que “es decisión nuestra subir a internet en los próximos 20 días la copia de todos los documentos que acreditan los resarcimientos, de manera que no hayan problemas de entendimiento.
Esto nos conviene a todos, pero más a nosotros para poder acreditar el beneficio de la acción fiscalizadora”.
El “beneficio” también había sido invocado minutos atrás, cuando dijo a los legisladores que las recuperaciones “representan 33 veces el presupuesto anual de la institución, un hecho inédito en el país”. En otras ocasiones, como en esa, la cita del monto le ha servido para exigir aumento presupuestal: en 2009, su gasto asciende a 1 mil 239 millones 700 mil pesos; mientras que en 2008 fue de 1 mil 185 millones 400 mil pesos.
No obstante su interés en resolver el “problema de entendimiento”, al vencer el plazo de los 20 días, el 9 de abril, su compromiso se redujo a unos anexos derivados de las ligas “Recuperaciones” y “Detalle”, que pueden ser consultados en el sitio de internet www.asf.gob.mx y que sólo contienen un listado que cita documentos con carácter de reservados. Ninguna prueba se anexa.
Y aunque González de Aragón niegue simulaciones, la propia ASF reconoce que las recuperaciones son, en realidad, solventaciones. Al responder la solicitud de información 025, referente a por qué no emitió pliegos de observaciones definitivos, dice: “Las recuperaciones se obtuvieron en diversos procesos de auditoría, fiscalización y seguimiento de acciones promovidas que realiza la Auditoría Superior de la Federación en la revisión de las cuentas públicas. La razón por la que no se notificaron los pliegos definitivos de responsabilidades a la Tesorería de la Federación fue porque las recuperaciones no se generaron de procedimientos resarcitorios.
“La única recuperación a la fecha derivada de un procedimiento resarcitorio y de la emisión de un pliego definitivo de responsabilidades, conforme a la Ley de Fiscalización Superior, fue el número 001/2006 por 52 mil 971 pesos, derivado de la auditoría 225 de la Cuenta Pública 2002.” Agrega que “si se detectan irregularidades durante la práctica de auditorías que provoquen un presunto daño o perjuicio al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, las entidades fiscalizadas, los servidores públicos o los particulares pueden durante la auditoría resarcir el presunto daño o perjuicio, lo que también puede ocurrir antes de la emisión de los pliegos de observaciones, para que éstos ya no se emitan, o después de emitidos, para obtener su solventación por parte de la Auditoría Superior de la Federación”.
Indagatorias
Para comprobar la existencia y legalidad de las “recuperaciones”, en la actualidad hay dos investigaciones abiertas; una la lleva la Unidad de Evaluación y Control (UEC) de la Cámara de Diputados, encargada de vigilar la actuación de la ASF, del auditor superior y de su equipo; la otra, un despacho externo contratado por el auditor, informa la auditoría en el boletín de prensa 2009-1, del 10 de febrero.
Aunque Roberto Michel, titular de la UEC, canceló la entrevista pactada con Contralínea, admitió –ante el diputado priista Horacio Garza Garza, integrante de la Comisión de Vigilancia, y el asesor de éste, Homero Terán– que la indagatoria estaba en proceso.
Entre lo más relevante, la investigación habría encontrado indicios de un “arreglo” entre Pemex y su sindicato, que permitiría resarcir los 1 mil 580 millones de pesos al patrimonio de la paraestatal en pagos parciales fijados a largo plazo.
Problemática derivada
Una de las preocupaciones manifestadas por los legisladores consultados es el destino de los recursos que sí se han devuelto a las arcas públicas al margen del método establecido por la Ley de Fiscalización Superior en materia de resarcimientos.
Ello, porque al ignorar el procedimiento legal se habría permitido el uso discrecional del dinero “recupera do”: éste se habría integrado directamente al gasto de cada institución o dependencia en un ejercicio distinto al que originalmente fue asignado, sin una etiqueta específica y sin ningún criterio de transparencia.
“Es un procedimiento que debería de estar reportando la Secretaría de Hacienda y al que le tendría que estar dando seguimiento.
La Auditoría Superior hace las observaciones, impone las acciones resarcitorias, mientras que la Tesorería de la Federación se encarga de ir por ese dinero. Entonces, qué es lo que está pasando realmente con la tesorería, por qué no está haciendo esos cobros que le corresponden (…) dónde está la falla”, pregunta Alma Alcaraz.
Sin embargo, ninguna de las recuperaciones que la ASF dice haber logrado ha involucrado a la Secretaría de Hacienda, al SAT o a la Tesofe, comprueban documentos oficiales. Para resumir el asunto de las recuperaciones, el doctor en derecho Daniel Márquez recuerda una frase del poeta Juvenal: “Quis custodiet ipsos custodes” (quién vigilará a los que vigilan).
La ASF es un órgano de fiscalización adscrito a la Cámara de Diputados; pero, por disposición constitucional, posee autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones.
Para la elaboración de este trabajo se solicitó una entrevista con el auditor superior. Ildefonso Morales, titular del área de Comunicación Social de la ASF, informó que González de Aragón no aceptó concederla. Al tiempo, recomendó recurrir a la Ley Federal de Transparencia para consultar datos, pues tampoco tuvo autorización de dar fichas informativas.
Auditoría reconoce la inexistencia del concepto de “recuperación”
Con base en la Ley Federal de Transparencia, en el requerimiento de información 024/2008 Contralínea solicitó “conocer qué legislación –especificar nombre de la ley y artículo– le atribuye a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) la facultad expresa de hacer ‘recuperaciones’ directas”.
En su respuesta, la ASF admite que las leyes que la regulan no establecen el concepto de “recuperación”: ninguno de los artículos a los que alude (74 y 79 constitucionales; 47, 51, 52, 53 y 55 de la Ley de Fiscalización Superior; y 5 del Reglamento Interior) lo refiere.
Para justificar el concepto, expone su interpretación de las leyes: “Los daños o perjuicios que se subsanen por las entidades fiscalizadas o por los presuntos responsables pueden considerarse como recuperaciones con motivo de las acciones que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación en ejercicio de sus facultades, ya que si no fuera por ese ejercicio de facultades de revisión dichas recuperaciones no se hubieran obtenido”.
En sus argumentos, la ASF reconoce que a las solventaciones les llama recuperaciones. “Con motivo de las facultades de fiscalización, si se detectan irregularidades durante la práctica de auditorías que provoquen un presunto daño o perjuicio al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, las entidades fiscalizadas, los servidores públicos o los particulares pueden durante la auditoría resarcir el presunto daño o perjuicio, lo que también puede ocurrir antes de la emisión de los pliegos de observaciones, para que éstos ya no se emitan, o después de emitidos, para obtener su solventación por parte de la Auditoría Superior de la Federación”.
Además, manifiesta su decisión de no actuar en contra de los responsables de los quebrantos, una vez que se solventan las irregularidades observadas. “Para emitir un pliego de observaciones o iniciar el posterior procedimiento para el fincamiento de responsabilidad resarcitoria [que involucra a la Secretaría de Hacienda] necesariamente debe haber detectado un presunto daño o perjuicio al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, no justificado o reintegrado”.
La ASF dice que si los daños o perjuicios se subsanan “carecería de elementos para detonar el ejercicio de sus facultades resarcitorias por ya no existir daños que indemnizar”.
También indica que “una vez que se aplica un procedimiento de responsabilidad resarcitoria, y en el mismo se mantiene el daño o perjuicio, al o a los responsables se les finca el pliego definitivo de responsabilidades.
Éste se remite a la Tesorería de la Federación para el efecto de que si en un plazo de 15 días naturales contados a partir de su notificación no se cubre por el o los responsables se haga efectivo mediante el procedimiento administrativo de ejecución”. (NF).
Solventaciones simulan Recuperaciones
Contralínea obtuvo copias de documentos relacionados con dos asuntos de evasión de impuestos, enlistados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como recuperaciones: Derecho de Trámite Aduanero y Servicios Educativos Integrados al Estado de México.
Identificados con la leyenda de “este documento forma parte de un expediente clasificado como reservado”, los oficios tienen carácter de solventaciones, mas no de recuperaciones.
En el primer caso, se trata de seis documentos, tres de ellos son copia de declaraciones generales de pago de derechos, correspondientes a los ejercicios 2002, 2003 y 2004, hechas a cuenta y cargo del fideicomiso privado 954-8 Aduanas I, constituido en 1993 por Francisco Gil Díaz, en su calidad de subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda.
El pago de derechos ascendió, en total, a 1 mil 456 millones 768 mil 643 pesos: 85 millones 789 mil 758 pesos, en 2002; 821 millones 226 mil 665, en 2003; 549 millones 752 mil 218 pesos, en 2004.
No obstante, en las revisiones de esas cuentas públicas la ASF había documentado daños superiores: 2 mil 200 millones en 2002, 2 mil 585 millones en 2003 y 836 millones 346 mil pesos en 2004. Además, en su revisión a la cuenta 2001, observó un quebranto por 4 mil 561 millones.
De acuerdo con los informes de las revisiones, la auditoría encontró que en esos ejercicios fiscales el SAT omitió enterar a la Tesorería de la Federación los recursos obtenidos por el cobro del Derecho de Trámite Aduanero, mismos que se depositaron en el fideicomiso Aduanas I hasta mediados de 2004.
En el segundo caso, referente a los Servicios Educativos Integrados al Estado de México (SEIEM), se tuvo acceso a dos oficios y una copia de la declaración de pagos provisionales, primera parcialidad y retención de impuestos federales.
El oficio 330-SAT-VI-376, fechado el 19 de febrero de 2007, señala que, con dicha declaración, la Administración General de Evaluación “se encuentra en posibilidad de solventar la observación de la ASF 04- 006E00-2-110-05-001 efectuada a SEIEM, por el ejercicio de 2004, en el que se observó retenciones efectuadas no enteradas en suma de 806 millones 162 mil 400 pesos”. (NF).
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