Oportunidad para el Ejecutivo

JESúS CANTú

En este 2009, el presidente Felipe Calderón y el Senado de la República tendrán en sus manos la oportunidad de reforzar la autonomía, independencia y credibilidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Federal de Acceso a la Información y el Banco de México, o de reducirlas a simples instancias operadoras del Ejecutivo y de los partidos políticos.

En México, la división de poderes se hizo realidad a partir de 1997, cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados, lo cual hizo posible que, en febrero de 1998, ese órgano legislativo solicitara al Ejecutivo federal, entre otras cosas, información completa sobre el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa); datos que el gobierno denegó. 

En septiembre de 1999, dicha Cámara presentó una controversia constitucional con la finalidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) revocara la negativa del Ejecutivo. Justo un año después, el pleno de la Corte falló unánimemente a favor de la oposición que dominaba la Cámara de Diputados y concedió un plazo de 30 días al Ejecutivo para que le entregara toda la información del Fobaproa.

Desde  entonces, la SCJN ha resuelto indistintamente a favor y en contra las controversias y acciones de inconstitucionalidad que le presentan las distintas instancias de gobierno (ejecutivos y legislativos estatales y municipios), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), así como el Ejecutivo y el Legislativo federal, e incluso una minoría de éste, como fue el caso de la impugnación que medio centenar de senadores realizó a la denominada Ley Televisa.

La última decisión en contra del Ejecutivo fue la controversia que interpuso la Procuraduría General de la República en contra de la participación del Senado en la designación del titular de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente. Sólo se emitieron siete votos a favor de dejar dicha atribución en manos exclusivamente del presidente de la República, con lo cual dicho punto no pudo ser declarado inconstitucional, pues no consiguió los ocho votos necesarios para hacerlo.

Precisamente por lo cerrado de las votaciones y lo trascendental de las decisiones de la Corte, es de suma importancia la designación, en noviembre próximo, de dos ministros en el Senado a partir de las dos ternas que envíe el presidente. Existe el riesgo de que los partidos caigan en la tentación de dividirse por cuotas la designación, como ocurrió en la Cámara de Diputados con el nombramiento de los consejeros del Instituto Federal Electoral (IFE).

Desde el inicio de los noventa, el gobierno encabezado por Carlos Salinas de Gortari optó por la creación de tres órganos autónomos: el Banco de México, la CNDH y el IFE. Sin embargo, en ese momento fue una simple simulación que le permitió al gobierno ganar legitimidad sin perder su control. 

En el caso del Banco Central, la mejor evidencia de lo anterior fue lo sucedido con el tipo de cambio durante 1994, que precedió al famoso “error de diciembre”. En su libro México: un paso difícil a la modernidad, el mismo Salinas narra la reunión que sostuvo con Pedro Aspe, su secretario de Hacienda, y con Miguel Mancera, responsable del Banco de México, para sostener al peso en aquella época.

En el caso de la autoridad electoral, bastaba la presencia del secretario de Gobernación como consejero presidente y la verticalidad de la estructura ejecutiva que dependía totalmente del Presidente de la República. Incluso los llamados consejeros ciudadanos (1994-1996) tenían facultades y posibilidades muy limitadas y cumplían más con funciones de legitimación que de planeación y control. 

Por lo que respecta a la CNDH, el simple tránsito de sus primeros titulares a la PGR –Jorge Carpizo y Jorge Madrazo Cuéllar–, la dependencia a la que más debieron observar cuando ambos fungieron como ombudsman, muestra la injerencia del Ejecutivo en la comisión.

La autonomía era de papel. En la práctica los órganos seguían siendo dependientes del Ejecutivo e ineficaces en el cumplimiento de las obligaciones que la Constitución y las leyes les establecían.

La situación cambió radicalmente a partir de 1997, y todavía más en 2000, pues con la pérdida de la mayoría en el Congreso por parte del PRI, los avances en la división de poderes se tradujeron también en una mayor autonomía de los organismos autónomos, lo cual fue particularmente evidente en el Banco de México y el IFE. 

En lo que atañe al primero, la Junta de Gobierno asumió a plenitud el control de la política monetaria, como señala la Constitución, a pesar incluso de las recomendaciones del presidente Calderón, quien hace unos meses sugirió reducir las tasas de interés. En cuando al  segundo, el Consejo General igualmente ejerció libremente sus funciones, como fue evidente en los procesos electorales de 1997, 2000 y 2003 y las sanciones al PRI, PVEM y PAN por los casos Pemexgate y Amigos de Fox.

Lamentablemente la autonomía del Poder Judicial y de los órganos autónomos puede socavarse fácilmente, entre otras vías mediante la designación de los integrantes de los órganos de gobierno, pues como señaló el ministro Genaro Góngora Pimentel el 25 de febrero de 2008 al discutir la acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, para lograr la neutralidad política de estos órganos se requiere, entre otras medidas, de lo siguiente: un sistema de nombramiento con base en un mecanismo de colaboración de poderes; la imposibilidad de remover libremente a sus integrantes durante el período de designación que la propia ley establece; plazos de designación divergentes con el plazo del mandato presidencial, y previsión de requisitos de idoneidad de sus integrantes.

Pero el reparto de cuotas entre los partidos políticos burla y elude estas reglas y permite a los actores políticos colocar a personajes que aceptan convertirse simplemente en operadores de sus directrices y abdican de su papel de decisores. En ocasiones, esto se logra por la vía de la evidente identificación partidista y, en otras por las posibilidades de manipulación y dependencia de los designados.

El presidente Felipe Calderón ya dejó claro que sus propuestas siempre incluyen a integrantes de su gabinete o a personajes claramente vinculados a él y su partido. En febrero de 2007 propuso al subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Carlos Hurtado López, como integrante de la Junta de Gobierno del Banco de México; propuesta que el Senado le rechazó el 8 de marzo siguiente. En junio de ese mismo año propuso al entonces presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Roberto de Cueto, y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión lo aceptó por mayoría de votos el 4 de julio. Y en agosto siguiente envió a su secretario de Economía,  Eduardo Sojo, a la presidencia del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), recién constituido como órgano autónomo. En los tres casos, más allá de los conocimientos profesionales de los propuestos, destacan los vínculos y cercanía con el presidente.

Pero los coordinadores de las bancadas del PRI en el Congreso de la Unión también dieron muestra de su propensión a colocar a sus alfiles en las instancias de gobierno de los órganos autónomos al colocar a Marco Antonio Baños y Francisco Guerrero en el Consejo General del IFE; el primero con amplio conocimiento de la materia electoral, aunque claramente vinculado a Manlio Fabio Beltrones; el segundo, desconocedor de la materia pero protegido de Emilio Gamboa Patrón. Ambos ya dieron fe de su lealtad al perdonar a las televisoras.

Pero los integrantes de los órganos de gobierno no únicamente deben dominar la materia para la que fueron designados, sino acreditar ampliamente su autonomía e independencia. Lo contrario conduce invariablemente a la involución, como en el caso del IFE.

En lo que resta del año el presidente Calderón y el Senado tendrán que designar dos ministros de la Corte; dos comisionados del IFAI; al presidente de la CNDH y a un subgobernador de Banxico, que podría convertirse finalmente en gobernador a partir de enero de 2010. El equilibrio de poderes y la autonomía de tres instancias autónomas penden en gran parte de estas decisiones. Si repiten lo que hasta hoy han hecho, los augurios son negativos.