Desde 2007 la Auditoría Superior de la Federación reprobó el desempeño de la Secretaría de la Función Pública. Sentenciada a desaparecer junto con otras dos secretarías de Estado –para ahorrar en el gasto público–, la propia SFP adolecía, desde hace años, de negligencia, ineficacia y opacidad, males que por mandato legal debía combatir en toda la administración pública
La Secretaría de la Función Pública (SFP) recibió una opinión negativa de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007.
Sujeta a tres evaluaciones de desempeño como vigilante de la actuación de los centros públicos de investigación, de la eficacia de programas gubernamentales y de la administración del patrimonio inmobiliario federal, la SFP incumplió en su misión de consolidar un gobierno honesto, eficiente y transparente.
La llamada secretaría “anticorrupción”, próxima a desaparecer, no realizó acciones que garantizaran la vigilancia, la transparencia, el control y seguimiento en la administración pública federal.
El máximo órgano de fiscalización determinó que la SFP no realizó revisiones en 11 centros públicos de investigación; sólo incorporó 45 padrones de programas gubernamentales (38.5 por ciento del universo de atención), y presentó deficiencias en el aseguramiento, enajenación y venta de inmuebles.
La ASF advierte que la falta de actuación de la Función Pública ocasiona que los centros de investigación pública no alcancen sus resultados, que no sea posible hacer más eficientes los programas gubernamentales en su operación y administración; que se garantice el buen aprovechamiento de la propiedad federal, y que se eviten desvíos, omisiones y otras irregularidades.
Opinión negativa de ASF
El ejercicio de la Secretaría de la Función Pública en el cumplimiento de los convenios de desempeño con los centros públicos de investigación fue calificado con una opinión negativa de la ASF.
En la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007 la ASF determinó que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública no cumplieron con las disposiciones normativas de los convenios de desempeño de los centros públicos de investigación.
Según la Auditoría de desempeño sobre el cumplimiento de los convenios de desempeño de los centros públicos de investigación, durante 2007 se ejercieron 4 mil 456 millones 118 mil 100 pesos por los 24 centros públicos de investigación, coordinados por el Conacyt. La Ley de Ciencia y Tecnología los define como entidades paraestatales, cuyo objetivo es realizar actividades de investigación científica y tecnológica.
En su artículo 59 señala que se regirán mediante convenios donde se establezcan las bases de desempeño. De este modo la Secretaría de la Función Pública y la SHCP son responsables de evaluar trimestral y anualmente el cumplimiento de los compromisos asumidos por los centros en dichos acuerdos.
Ello con el propósito de mejorar las actividades en cada centro, alcanzar las metas y lograr los resultados programados, tener un ejercicio de gasto y rendición de cuentas más eficiente y transparente, y vincular los impactos con el monto del presupuesto que se le asigne.
El informe señala que en 2007 las evaluaciones realizadas por la SFP no incluyeron el compromiso de difundir resultados, y no correspondieron con la periodicidad anual. La SFP informó a la Auditoría Superior de la Federación que para que se celebren los convenios se hacía necesaria la publicación del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Programa de Mejoramiento de la Gestión. Sin embargo, no sucedió.
El reporte advierte en la Ley de Ciencia y Tecnología no se establece condición alguna para la suscripción de los acuerdos: “El hecho de que los centros públicos de investigación no suscribieran los convenios de administración por resultados provocó que no estuvieran en posibilidades de adoptar un sistema de presupuesto basado en resultados que motivara a dichos centros a alcanzar los resultados”.
En su lugar el Conacyt, la SFP y Hacienda autorizaron la aprobación de un Modelo de Convenio de Administración por Resultados; sin embargo, lo hicieron en fecha posterior a la establecida, el 22 de agosto de 2007. Como resultado, la ASF emitió 25 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria para los servidores públicos que por acto u omisión no suscribieron los acuerdos en los centros de investigación.
Durante 2007 los órganos internos de control (OIC) y la Unidad de Auditoría Gubernamental (UAG), dependientes de la SFP, practicaron 232 auditorías en 20 de los 24 centros públicos de investigación. Sólo 20 correspondieron a auditorías de desempeño en 18 centros y generaron 13 observaciones.
No se practicaron auditorías al cumplimiento de convenios de desempeño en 11 centros públicos de investigación con OIC. Función Pública no explicó ante la Auditoría Superior de la Federación las causas de la irregularidad, pero sí dijo que todos los actos de fiscalización de los OIC y la UAG se orientaron a verificar el cumplimiento de las metas y objetivos de las instituciones: “Es importante resaltar que, si bien no se llevaron a cabo las auditorías, sí existe un análisis de toda la información programática a efecto de validarla”.
Sobre las revisiones de control sólo se realizaron en tres de los 19 centros públicos de investigación que suscribieron convenios de desempeño: dos en evaluación de indicadores de desempeño y una en monitoreo de operaciones. Por lo que “no se verificó el cumplimiento de las metas reportadas por dichos centros”, indica la ASF.
El máximo órgano de fiscalización recomendó que la SFP analice la factibilidad de realizar acciones de inspección y vigilancia establecidas en los convenios de desempeño suscritos por los 24 centros públicos de investigación.
Ineficiencia en control de programas gubernamentales
La Auditoría de desempeño del sistema integral de información de padrones de programas gubernamentales concluyó que la SFP no cumplió con el objetivo de integrar de forma estructurada y sistematizada la información de los programas a cargo de la administración pública federal.
El Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPPG) es una herramienta de cobertura nacional que integrará de forma estructurada y sistematizada la información objetiva y fehaciente de los proyectos de la administración pública federal. Su objetivo es promover la equidad y la igualdad de oportunidades otorgando bienes sociales y satisfactorios básicos, evitando duplicidades de atención.
La fiscalización señala que durante 2007 la Dirección General de Simplificación Regulatoria de la SFP erogó 15 millones 851 mil pesos para ese fin. Es decir, el 61 por ciento del presupuesto aprobado debido a que se mantuvieron vacantes nueve de las 25 plazas de su estructura orgánica. Las actividades del SIIPPG fueron realizadas por dos mandos superiores y un mando medio.
La Secretaría de Función Pública, observa el órgano de fiscalización, no incluyó metas e indicadores vinculados con el SIIPPG ni respecto a los objetivos de los programas gubernamentales.
Con la revisión de las bases de datos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, la ASF identificó 117 programas presupuestarios que recibieron subsidios y operaron con padrón de beneficiarios.
No obstante, Función Pública sólo incorporó 45 padrones al SIIPPG, lo que significó una cobertura de apenas el 38.5 por ciento respecto del universo de atención. Por ello, la ASF determinó que no hubo cobertura nacional.
Al comparar los 114 programas registrados por Función Pública con los 117 identificados por el órgano de fiscalización, se encontró que la entidad no consideró ocho programas. En su lugar, incorporó dos que no recibieron recursos ese año y tres de instituciones de seguridad social.
El informe de auditoría constató que la dependencia, en su carácter de responsable de la operación del SIIPPG, no contó con una plataforma informática que le permitiera explotar la base de datos de manera estructurada y sistemática:
“La ausencia de información sistematizada y estructurada –advierte el reporte– en el sistema de los 117 programas imposibilitaron la eficiencia y efectividad en su operación y administración, así como la atención y corrección de errores, desvíos, omisiones y cualquier otra irregularidad”.
Expone que el SIIPPG no dispone de sistemas o tableros de control y no existen sistemas de información respecto a las características geográficas, estadísticas y socioeconómicas de los beneficiarios: “No integró una base de datos común que fuera útil para el diseño, desarrollo, evaluación y monitoreo de las políticas públicas. Permitió la inclusión de datos nulos, incompletos e inconsistencias”.
De esta manera, al evaluar el padrón del Seguro Popular en 2007 la ASF identificó posibles duplicidades de beneficiarios: “Por sí sola no garantiza que correspondan a la población objetivo determinada en las disposiciones legales que norman la operación de los servicios médicos de cada institución”. La entidad no evidenció intercambio de información o la interconexión con la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Resultado de un cuestionario elaborado por la SFP a 23 operadores de programas en las dependencias, el 95.7 por ciento dijo que el SIIPPG no es utilizado para identificar, analizar y monitorear la concurrencia de recursos destinados para la operación de los programas. El mismo porcentaje respondió que no le permitió verificar si los beneficiarios correspondieron con la población objetivo y tampoco mejorar la eficacia en el proceso de incorporación de beneficiarios.
El 91.3 por ciento de los entrevistados señaló que las dependencias no tienen acceso al SIIPP-G desde su plataforma informática, y el 74 por ciento aseguró que el sistema no simplificó los procesos de intercambio de la información de los padrones entre dependencias y entidades.
Al respecto, expone el informe de fiscalización, los grupos de trabajo convocados por Función Pública no tuvieron como fin analizar y consensuar las acciones y medidas orientadas a mejorar la eficiencia en la operación de los programas. Tampoco el de promover la estandarización de los formatos de captura de los beneficiarios.
La ASF verificó que la SFP no constató que haya realizado evaluaciones y análisis comparativos. La entidad informó a la SFP que hasta el 15 de julio de 2008 no había celebrado convenios de coordinación con las entidades federativas y municipios, ni con organismos autónomos e instituciones públicas y privadas, como lo confiere el decreto por el que se creó el SIIPPG.
Indaabin incumple en protección de patrimonio federal
La Auditoría de desempeño al sistema de administración inmobiliario federal en la administración pública federal centralizada consideró que las secretarías de la Función Pública, de Hacienda y el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (Indaabin) no cumplieron con disposiciones normativas en materia de administración, registro y protección del patrimonio inmobiliario federal. El Indaabin persistió en el incumplimiento observado por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública de 2006.
El valor de los bienes inmuebles de la administración pública federal sumó 10 mil 889 millones 155 mil pesos en 2007. De ese total, el órgano de fiscalización auditó 1 mil 418 millones 78 mil pesos. La auditoría revisó la eficacia del Indaabin, órgano desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública, para vigilar y regular su adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación.
En su revisión y fiscalización de la Cuenta Pública 2007, la ASF no pudo evaluar la economía con que el Indaabin aplicó los recursos. Durante ese año el órgano descentralizado de Función Pública ejerció un monto de 202 millones 446 mil 600 pesos, superior en 99.3 por ciento a los 101 millones 573 mil pesos presupuestados para cubrir las erogaciones por servicios personales. Además no contó con gasto autorizado para cumplir objetivos presupuestarios, ni de información para determinar el costo de sus metas.
Entre 2001 y 2007 el número de inmuebles federales en uso de las dependencias disminuyó 11.1 por ciento, al pasar de 12 mil 938 a 11 mil 507. Del total, el 69.7 por ciento (8 mil 24 inmuebles) fueron concentrados en cuatro secretarías: Educación Pública, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Salud y Función Pública.
Sin embargo, de 2006 a 2007 el valor de los inmuebles se incrementó casi 9 por ciento. Dicha variación no fue incluida en los expedientes de cierre de la Cuenta Pública por dependencia, lo que “no facilitó la fiscalización del valor de los bienes inmuebles”.
En 2007, 1 mil 356 inmuebles estuvieron bajo la administración del Indaabin: 845 sujetos a inspección o trámites inmobiliarios; 258 para comercialización; 236 fueron edificios públicos, y 17 estuvieron en uso de la SFP.
La ASF verificó que 822 inmuebles no fueron aprovechados, mientras que 7 mil no acreditaron estar inscritos al Registro Público de Propiedad Federal, 2 mil 673 no comprobaron la propiedad y dominio de la federación y para 775, se desconocía.
Constató que el Inventario del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal no identifica el rango de aprovechamiento, la superficie total, el valor histórico y comercial, y la situación jurídica y administrativa. Tampoco el Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal mostró una integración sistematizada de información sobre el registro de la situación física, jurídica y administrativa del patrimonio inmobiliario de la administración pública federal.
Según lo observado por la ASF, el Indaabin no dispuso de un manual de organización actualizado para 2007. Tampoco estableció indicadores que determinaran los alcances del pago de rentas en el gasto público federal, ni para evaluar que los recursos destinados a la conservación y mantenimiento de los inmuebles se apliquen con eficiencia.
El órgano fiscalizador determinó que el monto ejercido durante 2007 en arrendamiento de inmuebles ascendió a 888 millones 790 mil 600 pesos. La Secretaría de Energía erogó recursos que significaron más de cinco veces el valor de los inmuebles a su cargo, mientras que lo ejercido por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social fue superior tres veces más su valor. Por el contrario las secretarías de Salud y de la Reforma Agraria utilizaron casi la tercera parte del valor de sus bienes.
En cinco secretarías: Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comunicaciones y Transportes, Seguridad Pública, Marina y de la Defensa Nacional el porcentaje fue inferior al valor total del arrendamiento en 2007. La Consejería Jurídica del Ejecutivo federal no realizó gastos por este concepto.
Respecto al mantenimiento y conservación de inmuebles, la ASF señala que el monto ascendió a 446 millones 634 mil 800 pesos. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social erogó por este concepto dos veces el valor de los inmuebles, y la Secretaría de Energía ejerció 40.4 por ciento del valor de sus bienes.
Por cada inmueble la administración pública federal erogó en mantenimiento y conservación 38 mil 800 pesos. Las tres dependencias que ejercieron un mayor presupuesto por bien fueron la Secretaría de Energía con 1 millón 315 mil pesos; la Secretaría de Economía con 948 mil 600 pesos, y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social con 772 mil 700 pesos.
El Indaabin no comprobó que se aplicaran los criterios de eficiencia (captación de ingresos, gastos administrativos, ocupación inmobiliaria, concesiones regularizadas, calidad en el servicio y sustentabilidad) en los 100 inmuebles que seleccionó como los más eficaces, como tampoco la realización de programas para regularizar bienes en 13 dependencias.
El máximo órgano de fiscalización concluyó que en 2007 la SFP, mediante los OIC, no realizó acciones específicas de vigilancia en las dependencias de la administración pública federal en materia de administración, registro y protección del patrimonio inmobiliario federal bajo su responsabilidad, ni para que los registros de las operaciones y presentación de estados financieros se sustentaran en los postulados técnicos establecidos por la SHCP.
Analizando el número de auditorías practicadas por OIC en el periodo 2006-2007, la ASF observó que se redujo su ritmo de crecimiento en 21.5 por ciento. Para 2007 se redujo en 76.6 por ciento la cantidad de auditorías realizadas al pasar de 449 (en 2001) a 105.
No obstante las 479 observaciones realizadas por el incumplimiento de la aplicación de las normas y disposiciones en la materia, no se determinaron para el caso del patrimonio inmobiliario en ocho de las 21 dependencias que no enviaron para su examen o no les fueron autorizados libros principales de contabilidad.
Se trata de las secretarías de Desarrollo Social; de Hacienda y Crédito Público; de Turismo; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, que no enviaron para su examen libros principales de contabilidad.
Para el caso del Indaabin, las observaciones del OIC se refieren a la falta o exceso de cobertura de aseguramiento de bienes inmuebles; falta o desactualización de inventarios, expedientes, fichas catastrales y cédulas inmobiliarias; falta de títulos de propiedad, escrituración e inscripción en el Registro Público de la Propiedad; indebido uso de espacios físicos permisionados o concesionados.
Así como incongruencia en el proceso de enajenación y venta de inmuebles; deficiencias en la operación de comités y órganos colegiados constituidos para vigilar su administración; inmuebles deteriorados, en estado de abandono, con daño estructural o inadecuados para su uso eficiente, y un inadecuado registro u omisión de información financiera, contable o presupuestal.
Según el informe de fiscalización, la SFP informó a la ASF que no existe un rubro específico para supervisar que las entidades atiendan de manera puntual la normativa emitida por el Indaabin en materia de administración, registro y protección.
En relación al aseguramiento de patrimonio inmobiliario, la revisión y fiscalización superior a la Cuenta Pública 2007 señala que de los 11 mil 507 bienes registrados en el Inventario Nacional de Inmuebles Federales, sólo 1 mil 978 edificios fueron reportados en el Sistema de Administración de Bienes Asegurables (SABA).
De las 21 dependencias de la administración pública federal, la Secretaría de Educación Pública no remitió la póliza de seguros a la SHCP, mientras que las secretarías de la Defensa Nacional y de Medio Ambiente y Recursos Naturales no actualizaron su inventario en el SABA.
La SHCP, constató la ASF, careció de atribuciones de coordinación y supervisión para verificar la actualización de los inventarios y la contratación de seguros de riesgos de los bienes inmuebles. El órgano de fiscalización recomienda que “se formalice la coordinación entre la secretaría y el Indaabin, con el fin de homologar criterios de registro sobre los inventarios de bienes patrimoniales”.
La ASF promovió se deslinden responsabilidades por no modificar el saldo de “Cuentas incobrables en recuperación”. Pese a lo observado en la Cuenta Pública 2006, el Indaabin persistió en el incumplimiento, pues mantuvo un monto de 1 millón 166 mil 800 pesos en cuentas improcedentes.
[INFOGRAFÍA]
Funciones de la SFP respecto a dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental
Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal
Vigilar el cumplimiento de disposiciones en planeación, presupuesto, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores
Vigilar el cumplimiento de normas de control y fiscalización
Vigilar el cumplimiento de sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecución de obra pública
Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación de los bienes inmuebles
Realizar las auditorías a dependencias y entidades en sustitución o apoyo de sus órganos de control
Dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio Profesional de Carrera
Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos y verificar su contenido
Atender quejas e inconformidades presentadas por particulares con motivo de convenios o contratos celebrados
Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos que constituyan responsabilidades administrativas, aplicar las sanciones y presentar las denuncias
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